我国社会团体的独立性有待加强
作者：熊文钊 张步峰 系中央民族大学法学院教授；中央民族大学法学院讲师
重庆市出台的党政机关要与社会团体彻底脱钩的规定，使以前“一套人马、两块牌子”的现象有望得到遏止。
“社会团体”，在社会科学中还常常被称为第三部门、非Z/F组织、非营利组织、民间组织等等。这些概念虽然存在一些歧义，但大多具备如下四个基本特征：一是非Z/F性。社团的组成是部分人民，对社团以外的人民不能行使权力，以此区别于Z/F。Z/F是在全体人民中产生的权力机构。二是非营利性。社团的目的不是为了盈利，不是为了谋生，以此区别于公司、企业、工厂。社团是代表自己的成员表达共同的愿望，实现特殊的发展。三是社团成员平等互惠。社团的成员是平等的，在社团内部是互惠的。四是社团成员自愿结合。加入或退出社团都是自愿的。可以说，社会团体是产生于社会之中、由社会成员自愿组成、独立于Z/F之外的民间组织。
既然如此，为什么重庆市的社会团体会与党政机关关系如此密切，在利益、人员、办公场所、资产、职能等方面均不可分割，甚至需要专门颁布规范性文件来予以分离？实际上，这种现象并不仅仅限于重庆一市，原因就在于我国的《社会团体登记管理条例》的相关规定。
该《条例》确立了针对社会团体的“双重管理体制”。所谓的“双重管理”，就是接受登记机关和业务主管机关的双重管理。该《条例》规定：国务院民政部门和县级以上地方各级人民Z/F民政部门是本级人民Z/F的社会团体和民办非企业单位登记管理机关，跨行政区域的社会团体和民办非企业单位由所跨行政区域的共同上一级人民Z/F的登记管理机关负责登记管理。同时国务院有关部门和县级以上地方各级人民Z/F有关部门、国务院或者县级以上地方各级人民Z/F授权的组织，是有关行业、学科或者业务范围内社会团体和民办非企业单位业务主管单位。首先，社会团体的成立必须以接受双重管理为登记要件。该《条例》第九条规定：“申请成立社会团体，应当经其业务主管单位审查同意，由发起人向登记管理机关申请筹备。”也就是说，只有先找到一个业务主管单位，并由登记管理机关进行登记，才有可能成立社团。这大大降低了由下而上成立的社会团体被批准的可能性。其次，社会团体成立之后必须接受两个机关非常繁琐的日常管理。登记管理机关的职责是负责社会团体的成立、变更、注销登记或者备案；对社会团体实施年度检查；对社会团体违反条例的问题进行监督检查，并给予行政处罚。业务主管单位的职责是负责社会团体筹备申请、成立登记、变更登记、注销登记前的审查；监督、指导社会团体遵守宪法、法律、法规和国家政策，依据其章程开展活动；负责社会团体年度检查的初审；协助登记管理机关和其他有关部门查处社会团体的违法行为；会同有关机关指导社会团体的清算事宜。
社会团体的这种双重管理体制的直接后果就是造就了我国社会团体对Z/F强烈的依附性。“双重管理体制”使社会团体处于Z/F的直接控制之下，成为Z/F的附庸，因此，我国的社会团体具有严重的“体制依赖”。这种“体制依赖”可具体分解为：体制等级依赖、组织架构依赖、运作网络依赖和社会信任依赖等等。主要表现为一些社团自成立之日起，就带有行政色彩。一些官办的、尤其是全国性的社团组织，其整个组织架构大多数雷同于Z/F部门。社团项目运作的主渠道大都是以其业务主管单位的组织网络体系为依托。社团社会信任的建立最初一般依赖于行政机关的社会信任资源，社团的启动资金一般来自体制内经费的划拨，资产运作结果被划为国有资产。社团要从业务主管单位那里获得或多或少的经费支持，以保证社团专职工作人员的基本工资和最基本的办公费用。
然而，社会团体毕竟不是Z/F机关，它既没有行政权力，又没有财政拨款，而且许多社团成立的初衷就是为了满足会员的某种自治需求，因而必然具有追求自治和独立于Z/F的内在冲动。经过20多年的改革开放，社会团体的这种独立性的诉求，变得更加迫切，也更具有现实性。
改革开放的过程，从政治的意义上可以说就是从国家与社会的高度一体化到逐渐分化的过程，这一过程的主体就是Z/F向社会放权。首先是政企分开，Z/F将经营权、决策权、人事权下放给企业，将大部分经济权力下放给社会。其次，Z/F对公民的管制逐渐放松，公民自由活动的空间前所未有地增大。Z/F从一些管理领域撤走后，留下的真空便只能由社团组织来弥补。随着市场经济体制的逐渐完善，如今在大部分生产、经营、民事和文化、艺术以及学术等领域中，Z/F不再履行直接的管理职能，而将这些职能转交给了相关的民间组织，如非Z/F的行业协会、同业组织、志愿团体等。最为典型的例子便是80年代中期后，在广大的农村，村一级的行政领导不再由上级党政机关任命，农村实行村民自治。而要实行村民自治，没有一个村民自治组织显然是不行的，于是村民委员会便应运而生，而村民委员会正是中国农村最广泛的民间组织。
社会团体和Z/F组织一样，都是一种社会组织形式，都是高度组织化的现代社会不可或缺的，Z/F通过其垄断性的地位提供公共产品，社团则通过自愿行为，以竞争性的姿态提高公共产品，前者以强制的方式实现公益目的，后者以自愿的方式实现公益或私益；二者在一定程度上是互补的，社团提供的公共服务可以解决Z/F失灵的问题。从社会治理的角度上看，Z/F的治理和通过非Z/F组织的治理都是社会治理的必要的形式，前者通过垄断暴力维持社会总体上的稳定和繁荣，后者在社会基础层面上整合民意，实现公民有序参与。
复杂的现代社会需要民间社会的自我组织和自我服务。托克维尔尝言：“人们把自己的力量同自己的同志的力量联合起来共同活动的自由，是仅次于自己活动自由的最自然的自由。”毫无疑问，公民通过积极地组织和参与社会团体的方式能够造就成熟的市民社会，促进社会自治和民主政治的发展。我们希望，重庆市的这一规定的出台，能够成为我国社会团体摆脱Z/F附庸角色、走向独立的良好开端。
作者：熊文钊 张步峰 系中央民族大学法学院教授；中央民族大学法学院讲师
重庆市出台的党政机关要与社会团体彻底脱钩的规定，使以前“一套人马、两块牌子”的现象有望得到遏止。
“社会团体”，在社会科学中还常常被称为第三部门、非Z/F组织、非营利组织、民间组织等等。这些概念虽然存在一些歧义，但大多具备如下四个基本特征：一是非Z/F性。社团的组成是部分人民，对社团以外的人民不能行使权力，以此区别于Z/F。Z/F是在全体人民中产生的权力机构。二是非营利性。社团的目的不是为了盈利，不是为了谋生，以此区别于公司、企业、工厂。社团是代表自己的成员表达共同的愿望，实现特殊的发展。三是社团成员平等互惠。社团的成员是平等的，在社团内部是互惠的。四是社团成员自愿结合。加入或退出社团都是自愿的。可以说，社会团体是产生于社会之中、由社会成员自愿组成、独立于Z/F之外的民间组织。
既然如此，为什么重庆市的社会团体会与党政机关关系如此密切，在利益、人员、办公场所、资产、职能等方面均不可分割，甚至需要专门颁布规范性文件来予以分离？实际上，这种现象并不仅仅限于重庆一市，原因就在于我国的《社会团体登记管理条例》的相关规定。
该《条例》确立了针对社会团体的“双重管理体制”。所谓的“双重管理”，就是接受登记机关和业务主管机关的双重管理。该《条例》规定：国务院民政部门和县级以上地方各级人民Z/F民政部门是本级人民Z/F的社会团体和民办非企业单位登记管理机关，跨行政区域的社会团体和民办非企业单位由所跨行政区域的共同上一级人民Z/F的登记管理机关负责登记管理。同时国务院有关部门和县级以上地方各级人民Z/F有关部门、国务院或者县级以上地方各级人民Z/F授权的组织，是有关行业、学科或者业务范围内社会团体和民办非企业单位业务主管单位。首先，社会团体的成立必须以接受双重管理为登记要件。该《条例》第九条规定：“申请成立社会团体，应当经其业务主管单位审查同意，由发起人向登记管理机关申请筹备。”也就是说，只有先找到一个业务主管单位，并由登记管理机关进行登记，才有可能成立社团。这大大降低了由下而上成立的社会团体被批准的可能性。其次，社会团体成立之后必须接受两个机关非常繁琐的日常管理。登记管理机关的职责是负责社会团体的成立、变更、注销登记或者备案；对社会团体实施年度检查；对社会团体违反条例的问题进行监督检查，并给予行政处罚。业务主管单位的职责是负责社会团体筹备申请、成立登记、变更登记、注销登记前的审查；监督、指导社会团体遵守宪法、法律、法规和国家政策，依据其章程开展活动；负责社会团体年度检查的初审；协助登记管理机关和其他有关部门查处社会团体的违法行为；会同有关机关指导社会团体的清算事宜。
社会团体的这种双重管理体制的直接后果就是造就了我国社会团体对Z/F强烈的依附性。“双重管理体制”使社会团体处于Z/F的直接控制之下，成为Z/F的附庸，因此，我国的社会团体具有严重的“体制依赖”。这种“体制依赖”可具体分解为：体制等级依赖、组织架构依赖、运作网络依赖和社会信任依赖等等。主要表现为一些社团自成立之日起，就带有行政色彩。一些官办的、尤其是全国性的社团组织，其整个组织架构大多数雷同于Z/F部门。社团项目运作的主渠道大都是以其业务主管单位的组织网络体系为依托。社团社会信任的建立最初一般依赖于行政机关的社会信任资源，社团的启动资金一般来自体制内经费的划拨，资产运作结果被划为国有资产。社团要从业务主管单位那里获得或多或少的经费支持，以保证社团专职工作人员的基本工资和最基本的办公费用。
然而，社会团体毕竟不是Z/F机关，它既没有行政权力，又没有财政拨款，而且许多社团成立的初衷就是为了满足会员的某种自治需求，因而必然具有追求自治和独立于Z/F的内在冲动。经过20多年的改革开放，社会团体的这种独立性的诉求，变得更加迫切，也更具有现实性。
改革开放的过程，从政治的意义上可以说就是从国家与社会的高度一体化到逐渐分化的过程，这一过程的主体就是Z/F向社会放权。首先是政企分开，Z/F将经营权、决策权、人事权下放给企业，将大部分经济权力下放给社会。其次，Z/F对公民的管制逐渐放松，公民自由活动的空间前所未有地增大。Z/F从一些管理领域撤走后，留下的真空便只能由社团组织来弥补。随着市场经济体制的逐渐完善，如今在大部分生产、经营、民事和文化、艺术以及学术等领域中，Z/F不再履行直接的管理职能，而将这些职能转交给了相关的民间组织，如非Z/F的行业协会、同业组织、志愿团体等。最为典型的例子便是80年代中期后，在广大的农村，村一级的行政领导不再由上级党政机关任命，农村实行村民自治。而要实行村民自治，没有一个村民自治组织显然是不行的，于是村民委员会便应运而生，而村民委员会正是中国农村最广泛的民间组织。
社会团体和Z/F组织一样，都是一种社会组织形式，都是高度组织化的现代社会不可或缺的，Z/F通过其垄断性的地位提供公共产品，社团则通过自愿行为，以竞争性的姿态提高公共产品，前者以强制的方式实现公益目的，后者以自愿的方式实现公益或私益；二者在一定程度上是互补的，社团提供的公共服务可以解决Z/F失灵的问题。从社会治理的角度上看，Z/F的治理和通过非Z/F组织的治理都是社会治理的必要的形式，前者通过垄断暴力维持社会总体上的稳定和繁荣，后者在社会基础层面上整合民意，实现公民有序参与。
复杂的现代社会需要民间社会的自我组织和自我服务。托克维尔尝言：“人们把自己的力量同自己的同志的力量联合起来共同活动的自由，是仅次于自己活动自由的最自然的自由。”毫无疑问，公民通过积极地组织和参与社会团体的方式能够造就成熟的市民社会，促进社会自治和民主政治的发展。我们希望，重庆市的这一规定的出台，能够成为我国社会团体摆脱Z/F附庸角色、走向独立的良好开端。
